以嚴格執法確保法律落實—《關于加強環境監管執法的通知》解讀
發布時間：2014-12-01 信息來源：內蒙古黃河能源科技集團 瀏覽：707次
中國環境報：《通知》出臺有怎樣的背景？
答：《通知》出臺有如下幾個背景：
一是黨的十八屆三中、四中全會對環境監管執法工作做出了新部署。環境監管執法是落實環境保護法律法規和政策的最直接手段，也是保護生態環境、維護群眾環境權益的最有力措施。三中全會要求，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法，加強環境保護基層執法力量。四中全會對全面推進依法治國做出戰略部署，強調“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，要求在資源環境領域推行綜合執法，依法懲處各類違法行為。隨著新修訂的《環境保護法》實施在即，加強監管執法、保證法律得到嚴格實施，已經成為環境保護領域全面推進依法治國、加強環境法治的首要任務。基于此，下發一個指導性文件就顯得十分必要，既是貫徹落實十八屆四中全會的有力措施，也是國務院首次就環境監管執法工作專題下發文件。習近平總書記、李克強總理等中央領導同志近期對環境監管執法的系列重要批示，既為做好環境監管執法工作指明了方向，也為出臺這個《通知》提出了基本遵循。
二是深化改革、簡政放權對環境監管執法工作提出了新要求。本屆政府成立以來，強調減少事前審批、加強事中事后監管、強化環境監管執法是政府工作重要內容之一。為落實“向污染宣戰”的政治宣言，《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》等一系列重要文件已經或即將發布，工作的落實也需要加強監管執法來實現。就環境監管執法下發一個文件是很有必要的，有利于加強簡政放權背景下的環境保護工作。
三是人民群眾對生態環境安全有了新期待。近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，各地區、各部門加大工作力度，環境監管工作取得了積極成效，全國環境形勢總體趨穩向好。但我國環境監管形勢依然嚴峻，環境違法違規案件高發頻發，突發性環境事件以及由環境問題引發的群體性事件時有發生，城鄉接合部、相當比例的鄉村成為監管的死角盲區，群眾反映強烈。當前，我國進入了全面建成小康社會的決定性階段，經濟發展和社會進步對生態環境安全提出了更高的要求，對環境質量要求也日益提高，環境監管的重要性更加凸顯。面對這些情況，也有必要下發一個文件，以實實在在的行動回應社會關切。
中國環境報：請介紹一下《通知》起草的過程？
答：從去年下半年開始啟動《通知》起草工作，文件起草小組廣泛調研和聽取相關方面意見，分別于2013年11月和2014年5月征求了各省級人民政府，最高人民法院、最高人民檢察院，以及中央組織部、中央政法委、中央編辦、國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、公安部、監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、商務部、國家衛生計生委、中國人民銀行、審計署、國資委、國家工商總局、國家質檢總局、國家安全監管總局、國家氣象局等23個部門的意見。2014年10月，國務院辦公廳再次征求了最高人民法院、最高人民檢察院，以及中央編辦、國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、公安部、監察部、環境保護部、國土資源部、中國人民銀行、審計署、國務院法制辦等13個單位和部門的意見。從反饋意見來看，各地區、各部門一致認為，當前背景下，出臺《通知》、研究部署新時期下的環境監管執法工作，抓住了社會關心的問題，普遍表示贊成。經多次協調研究，印發本《通知》。
中國環境報：《通知》在打擊環境違法行為方面有哪些新舉措？
答：為有效遏制當前環境違法行為高發頻發態勢，《通知》要求對各類環境違法行為“零容忍”，做到有案必查、違法必究。堅決糾正執法不到位、整改不到位問題，堅持重典治亂，鐵拳鐵規治污，敢于執法、勇于執法，重拳打擊違法排污，懲治違法違規建設，加大懲戒力度。
一是開展環境保護大檢查。要求地方各級人民政府對轄區內各類工業園區和排放有毒有害廢水、廢氣或產生處置危險廢物的重點工礦企業履行環保法律、法規情況進行大檢查，及時登記造冊，完善“一廠一檔”。對檢查出的各類環境問題及環境違法行為，研究制定整改計劃，督促完成污染治理，消除監管盲點，切實防范環境風險。
二是運用綜合手段加大懲治力度。要求利用限產限排、停產整治、停業關閉、行政拘留、查封扣押等行政手段；實行“黑名單”向社會公開等市場手段；對污染環境、破壞生態等損害公眾環境權益的行為，鼓勵社會組織、公民依法提起公益訴訟和民事訴訟；對涉嫌環境犯罪，及時移送公安機關，依法追究其刑事責任。力求形成合力、綜合治理，保持嚴厲打擊環境違法犯罪高壓態勢。
三是明確對典型環境違法行為的剛性要求。要求依法重拳打擊5類惡意違法行為，即偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用防治污染設施、偽造或篡改環境監測數據等，要依法嚴厲處罰。明確“四個一律”，即：對涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法機關；對環境影響評價制度和“三同時”制度，越權審批但尚未開工建設的，一律不得開工；對未批先建、邊批邊建的，資源開發以采代探的，一律停止建設或依法依規予以取締；環保設施和措施落實不到位擅自投產或使用的建設項目，一律責令限期整改。規定了3項糾正整改不到位問題的具體措施，即：對依法做出的行政處罰、行政命令等具體行政行為的執行情況，實施執法后督察；對未完成停產整治任務擅自生產的，依法責令停業關閉，拆除主體設備，使其不能恢復生產；對拒不改正的，依法采取強制執行措施。
四是大力推進信息公開和公眾參與。推進執法信息公開，要求重點排污單位如實向社會公開其污染物排放狀況和防治污染設施的建設運行情況。發揮“12369”環保舉報熱線和網絡平臺作用，使違法者處于公眾的監督之下，打一場防治污染的人民戰爭。
中國環境報：《通知》對行政執法與刑事司法銜接是怎樣規定的？
答：黨的十八屆三中、四中全會均提出了“健全行政執法和刑事司法銜接機制”的要求。2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院《關于審理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》發布后，打擊環境犯罪行為取得顯著進展，一年來因環境污染犯罪而被移送的案例數量超過了以往10年的總和。總結一年來的經驗，《通知》對加強環保、公安、人民檢察院和人民法院聯動提出明確要求，規定各級環保部門和公安機關要建立“三項制度”（聯動執法聯席會議、常設聯絡員和重大案件會商督辦制度）、“四項機制”（案件移送、聯合調查、信息共享和獎懲機制），實現行政處罰和刑事處罰無縫銜接。移送和立案工作接受人民檢察院法律監督。人民法院在審理環境資源案件中，需要環保技術協助的，各級環保部門應給予必要支持。
中國環境報：《通知》如何強化政府責任的落實？
答：在新形勢下，務必要強化和落實地方政府在環境監管方面應承擔的責任。
一是進一步明確了縣級以上地方政府對本行政區域環境監管執法工作負領導責任，對本轄區環境質量負總責。推廣甘肅省等地人民政府的做法，明確要求地方各級人民政府應當建立環保部門對環境保護工作統一監督管理的工作機制，認真梳理并明文規定各有關部門和單位在環境監管執法中的責任。
二是要求地方政府切實提升基層環境執法能力，支持環保等部門依法獨立進行環境監管和行政執法。
三是加強了對地方政府及其有關部門環境監管履責的監督。這也是落實新修訂的《環境保護法》第二十六條和第六十七條的主要措施。要求審計機關對地方各級人民政府主要領導干部執行環境保護法律法規和政策、落實環境保護目標責任制等情況進行審計。完善國家環境監察制度，研究在環境保護部設立環境監察專員，加強對地方政府及其有關部門的監督檢查。地方各級政府及其環境保護主管部門應當加強對下級政府及其有關部門環境保護工作的監督。
四是明確了對地方人民政府和相關部門有關人員未盡職履責或違紀違規情況的責任追究事項。要求監察機關依法依紀追究監管不履職、該查不查、該處不處、該移送不移送（該受理不受理）等4種監管不作為行為的責任，對涉嫌職務犯罪的要及時移送人民檢察院。要求實施生態環境損害責任終身追究，建立倒查機制，對發生重特大突發環境事件、任期內環境質量明顯惡化、不顧生態環境盲目決策且造成嚴重后果、利用職權干預或阻礙環境監管執法等4種情況，要依紀依法追究有關領導和責任人的責任。
五是提出了地方政府必須抓好的4項有時限要求的具體工作：2015年6月底前，全面清理、廢除阻礙環境監管執法的“土政策”。2015年底前完成兩件事，組織開展一次環境保護大檢查；劃分若干環境監管網格單元，全面落實執法責任制。2016年底前，全面清理違法違規建設項目，并完成整改任務。
中國環境報：《通知》在企業責任及引導守法方面有哪些考慮？
答：我國法律法規都明確規定企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔主體責任。《通知》從以下3個方面進一步引導企業事業單位履行環境保護主體責任。
一是強化監管。要求各級人民政府和相關環境監管部門加大對環境違法行為的懲治力度，督促企業落實整改措施，提升企業事業單位環境違法成本。對拒不改正的，要依法采取強制執行措施。同時，首次明文規定，對負有連帶責任的環境服務第三方機構應予以追責。
二是引導守法。支持各類社會主體自我約束、自我管理。要求各級人民政府及其相關部門制定鼓勵有利于環境守法的政策措施，拓展與監管對象溝通聯系的渠道和方式，為監管對象提供必要的法律幫助、政策指導與技術服務。要求各類企業事業單位和社會組織建立健全環境保護責任制，明確單位負責人和相關人員的責任，健全內部環境保護管理制度，嚴格規范自身環境行為，落實物質保障和資金投入，確保污染防治、生態保護、風險防范等措施落實到位。
三是公眾監督。一方面，加大信息公開力度，建立重點排污單位環境信息強制公開制度，要求重點排污單位如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度、排污總量和超標排放情況以及防治污染設施的建設和運行情況。另一方面，充分發揮“12369”環保舉報熱線和網絡平臺作用，暢通公眾環保表達渠道，鼓勵社會組織、公民依法提起公益訴訟和民事訴訟。
中國環境報：《通知》在發揮社會監督作用方面有哪些考慮？
答：發揮社會監督作用，是全面落實依法治國、實現治理能力現代化的重要內容。為加強環境保護工作的社會監督，環境保護部已經在暢通舉報投訴、強化信息公開、鼓勵社會參與等方面做了大量工作。目前，社會組織和公眾參與環境保護事務的熱情不斷高漲，表達自身環境訴求的意愿不斷加強。但與此同時，官方的社會參與渠道還較為有限，同時缺乏科學、有序的引導，導致部分地區環境糾紛和群體性事件不斷發生。針對這種情況，《通知》提出了發揮社會監督作用。
第一，加強環境信息公開。信息公開是社會監督的重要基礎，離開了信息公開的社會監督就是無源之水、無根之木。環境保護部已經出臺了《環境信息公開辦法（試行）》、《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法（試行）》，發布了污染源監管信息公開目錄（第一批），近期還將出臺企業事業單位環境信息公開辦法，對環保部門和企業均提出詳細的信息公開要求。
第二，暢通公眾舉報渠道，提高辦理質量。《通知》要求充分發揮“12369”環保舉報熱線和網絡平臺作用，暢通公眾表達渠道，限期辦理群眾舉報投訴環境問題。環境保護部將結合當前技術現狀，逐步拓展舉報途徑，便利公眾參與，降低舉報成本。為提高辦理質量和透明度，《通知》還要求每月公布群眾舉報投訴重點環境問題處理情況、違法違規單位及其法人代表名單和處理整改情況。
第三，健全社會風險評估機制，積極聽取公眾建議。近年來，什邡等地相繼發生了群眾抵制和抗議建設項目的環境群體性事件。雖然諸多環境群體性事件背后原因較為復雜，但社會風險評估不足、公眾參與和科學引導不到位仍然是重要因素之一。《通知》提出要健全社會風險評估機制，就是要完善重大工程建設前社會風險評估體系，充分考慮各種可能因素，積極聽取不同意見和建議，提前做好溝通、交流和應對的準備。
第四，邀請公眾參與監督環境執法。長期以來，公眾不理解、不支持環境執法現象較為突出，執法外部環境改善程度有限。部分地區環境保護部門的行風評議長期處于各部門尾部，社會形象不佳。為打破以上困局，合理引導公眾積極參與環境保護事務的訴求，《通知》要求邀請公民、法人和其他組織參與監督環境執法。公眾參與監督環境執法本身包含兩個層面，一是公眾通過自主申請或環保部門邀請，參加日常的環境監管執法工作，在體驗環境執法工作的同時實施外部監督；二是公眾通過關注環保部門的信息公開，以信函、郵件、電話等方式表達自身的監督意見。
中國環境報：《通知》在規范和約束環境監管執法行為方面有哪些新要求？
答：四中全會提出，堅持嚴格規范公正文明執法，全面落實行政執法責任制，強化對行政權力的制約和監督，完善層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，全面推進政務公開。為嚴格規范和約束環境監管執法行為，《通知》從3個方面提出了要求：
一是全面落實監管執法責任制。科學劃分了省、市、縣級監管事權，省級在負責督查市縣級政府環境保護工作的同時，主要負責巡查和稽查，協調解決重大生態環境問題，協調處理重大環境事件，對國控水質斷面、大氣監控點位以及其他重點區域生態環境質量異常情況開展調查，每年要按一定比例對國家重點監控企業進行抽查，督促市、縣落實網格化管理。市、縣兩級承擔日常環境監管執法責任，要根據轄區環境監管工作任務、環境監管力量等，將本行政區域劃分成若干監管單元，逐一明確責任人、監管任務和監管責任。明確農村鄉鎮和城鎮街道糾紛調處、協助執法、信息報告、宣傳引導等環境保護工作任務。另外，還提出對環境保護重點區域、流域，地方政府要強化協同監管，開展聯合執法、區域執法和交叉執法，解決各種監管死角和執法盲區問題。
二是積極推進“陽光執法”。要求地方環保部門和其他負有環境監管職責的部門定期公開區域環境質量狀況、監管執法情況和群眾投訴重點環境問題處理情況等信息。規定可邀請公眾參與環境監管執法，推動執法過程公開，接受社會監督。
三是全面開展執法稽查。完善層級監督和專門監督，明確健全國家環境監察制度，在環境保護部設立環境監察專員，加強對地方政府及有關部門履行環境保護工作的監督；另一方面，要求各級環保部門對下級環境監管執法工作開展稽查，且對稽查頻次作了具體要求。
四是強化責任追究。要求監察機關依法依紀追究監管不履職、該查不查、該處不處、該移送不移送（該受理不受理）等4種監管不作為行為的責任，對涉嫌職務犯罪的要及時移送人民檢察院。要求實施生態環境損害責任終身追究，建立倒查機制，對發生重特大突發環境事件、任期內環境質量明顯惡化、不顧生態環境盲目決策且造成嚴重后果、利用職權干預或阻礙環境監管執法等4種情況，要依紀依法追究有關領導和責任人的責任。
通過采取以上多種措施，堅決糾正環境執法“不作為”和“亂作為”現象。
中國環境報：《通知》在加強執法隊伍建設方面有哪些措施？
答：四中全會要求，嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，大力加強法治工作隊伍建設。《通知》從3個方面對加強環境監管執法隊伍和能力建設提出要求。
一是加強基層監管執法力量。建立重心下移、力量下沉的工作機制，加強市、縣環境監管執法隊伍建設，推廣重慶、江蘇、浙江、山東等省市經驗，延伸監管執法觸角，要求具備條件的鄉鎮（街道）及工業集聚區配備必要的環境監管人員。
二是強化執法人員資質管理。嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。要求對現有執法人員全部進行業務培訓和職業操守教育，并經考試合格后方可持證上崗。對新進入人員堅持“凡進必考”，擇優錄取，逐步優化執法人員結構。同時，要求建立符合職業特點的環境監管執法隊伍管理制度和有利于監管執法的激勵制度。
三是強化執法能力保障。明確要求保障基層環境監察執法用車，推進環境監察標準化建設，提出了使用移動執法的要求，強化自動監控、衛星遙感、無人機等信息化和科技手段運用，健全監管執法經費保障機制，將監管執法經費納入同級財政全額保障范圍。
中國環境報：如何貫徹落實好《通知》各項政策？
答：《通知》的發布，彰顯了我國政府強力治污的堅強決心，具有重要意義。一是向社會傳遞強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決心，發揮政府、企業、社會作用，形成強大的社會氛圍和高壓態勢。二是督促各級地方政府落實對轄區環境質量負總責、對環境監管執法負領導責任，完善環境監管機制、落實保障措施，逐步破解環境監管權責不清、體制不順、機制不全、能力不強、法制不健全等深層次問題。三是督促環境監管部門必須堅決糾正監管缺位、堅決糾正執法不到位、堅決糾正不作為和亂作為，嚴懲環境違法犯罪，遏制當前環境違法案件高發頻發態勢。
一分部署，九分落實。近期，我們將會同各地區各部門按照黨中央國務院的要求，認真抓好《通知》的貫徹落實，將從如下3個方面著手，推動《通知》各項政策落實到位、發揮實效。一是加強宣傳培訓。動員部署全國環境保護大檢查，進行政策解讀和培訓研討，進一步提高政策的知曉度，形成廣泛的社會影響力。二是加強細化落實。抓緊制定出臺實施細則，分解具體工作任務和時間表，推動各項政策盡快“落地”。三是加強跟蹤督辦。及時了解、掌握各地各部門動態，分析工作中出現的新情況、新問題，加強對本《通知》落實情況的監督檢查，重大情況及時向國務院匯報。
| 來源：中國環境報 |
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